Bab 3: Sampai Cicilan Terakhir

Dua Hari Sebelum Penutupan

Pada Senin, 29 Agustus 2022, Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (PUPR) menggelar pertemuan penutup Program Penyediaan Air Minum dan Sanitasi Berbasis Masyarakat (PAMSIMAS) 2008-2022 di Jakarta. Sambutan Menteri PUPR, yang dibacakan Sekretaris Jenderal, menghitung hasilnya: sejak 2008 sampai akhir 2021, program itu menambah 24,5 juta akses air minum di 35.928 desa di 408 kabupaten. Perwakilan Pemerintah Australia dan Bank Dunia ikut hadir. Direktur Jenderal Cipta Karya lalu menyampaikan kabar yang menjadikan pertemuan itu penutup: “Meskipun dukungan dari World Bank dan Pemerintah Australia berakhir pada tahun ini, kami akan mengupayakan desa-desa lainnya tetap mendapatkan akses air minum melalui alokasi APBN yang disetujui Bappenas dan Kementerian Keuangan. Untuk tahun ini sudah dianggarkan sekitar Rp200 miliar untuk 1.725 desa.” Untuk sarana yang sudah terbangun, harapannya dirumuskan begini: “Semua pihak harus ada rasa memiliki atas air minum yang telah tersedia agar pengelolaannya dapat tetap terjaga dan berkelanjutan.”

Kejadian ini nyata dan terdokumentasi dalam catatan publik: semua kutipan di atas berasal dari berita resmi Kementerian PUPR sehari sesudahnya, 30 Agustus 2022. Dua hari sesudah pertemuan itu, pada 31 Agustus 2022, pinjaman Bank Dunia untuk PAMSIMAS ditutup, menurut ulasan Kelompok Evaluasi Independen Bank Dunia (Independent Evaluation Group, IEG) atas laporan penyelesaian proyeknya. Penutupannya semula dijadwalkan 30 Juni 2013, dan sebelum tanggal itu tiba komitmen pinjamannya naik dari US$137,5 juta menjadi US$551,8 juta.

Nama program di bab ini mengikuti sumbernya: “PAMSIMAS” untuk program berpinjaman Bank Dunia sampai 2022, “Pamsimas” untuk kegiatan yang dibiayai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sesudahnya. Janji dalam kutipan tadi ditepati. Pamsimas dibangun di 1.067 lokasi pada 2023, direncanakan di 1.183 lokasi pada 2024, dan menurut dua media yang mengutip Kementerian Pekerjaan Umum, di 299 titik pada 2025. Kegiatan 2026 dimulai Juli untuk 848 desa, sebagai “kelanjutan dari pelaksanaan Pamsimas tahun sebelumnya yang sudah kita rintis bersama sejak tahun 2008”, menurut Pelaksana Tugas Direktur Jenderal Cipta Karya. Penutupan pinjaman tidak menghentikan programnya. Programnya berganti sumber uang.

Yang juga tidak berhenti pada 31 Agustus 2022, dan tidak disebut dalam berita itu, adalah pinjamannya sendiri. Tanggal penutupan (closing date) menghentikan pencairan, yaitu hak pemerintah menarik uang dari rekening pinjaman; pengembaliannya berjalan menurut jadwal tersendiri. Salah satu perjanjian pinjaman PAMSIMAS, nomor 8578-ID yang ditandatangani pada 2016, mengatur pokoknya dicicil 26 kali, setiap enam bulan, dari 1 Juli 2023 sampai 1 Januari 2036. Selama cicilan belum lunas, syarat umum pinjaman (General Conditions) Bank Dunia yang melekat padanya tetap mengikat, termasuk kalimat tentang sarana yang dibangun: peminjam wajib memastikan semua sarana proyek “at all times be properly operated and maintained”, yaitu dioperasikan dan dipelihara dengan baik setiap saat, dan setiap perbaikan yang perlu dilakukan segera.

Kalimat itu menetapkan kewajiban, dan kewajiban itu hidup sampai 2036. Ancamannya berat: bila pelanggaran berlanjut 60 hari sesudah pemberitahuan, Bank Dunia boleh menagih seluruh sisa pinjaman seketika. Yang tidak ada di teks yang sama adalah pihak yang wajib memeriksa apakah kewajiban itu dipenuhi. Bank Dunia berhak berkunjung, dan peminjam wajib menyerahkan laporan dan rencana keberlanjutan paling lambat enam bulan sesudah penutupan. Sesudah itu, di teks yang saya baca, tidak ada lagi kewajiban memeriksa yang bertanggal. Di pertemuan penutup, harapan untuk sarana itu dirumuskan sebagai rasa memiliki.

Ilustrasi 3.1 Pinjaman 8578-ID dicicil 26 kali sampai 1 Januari 2036, dan selama itu Pasal 5.06(b) mewajibkan sarananya dipelihara setiap saat. Pemeriksa yang ditunjuk tidak tercetak di teks yang sama, jadi frasa itu hanya ada sebagai catatan pensil pembaca yang dilingkari biru.

Bab ini membaca jarak di antara dua tanggal itu, 31 Agustus 2022 dan 1 Januari 2036, dan jarak serupa pada proyek air lain yang dibiayai donor. Klaimnya begini. Pencairan uang proyek berhenti di tanggal penutupan, sedangkan kewajiban memelihara sarana bisa tetap tertulis bertahun-tahun sesudahnya. Aturan yang mewajibkan pemeriksaan atas kewajiban itu sesudah evaluasi penutupan tidak ada di pihak donor maupun pemerintah. Sesudah itu, keberfungsian sarana hanya diperkirakan, dipantau, atau diperiksa pada sampel.

Klaim itu klaim tentang teks: perjanjian pinjaman dan syarat umumnya, dokumen evaluasi, peraturan pemerintah, dan pedoman program, yang saya baca dari dokumen publik sebagai pembaca dari luar lembaga penyusunnya. Bab ini tidak mengklaim bahwa tidak ada yang memeriksa sarana itu. Pemerintah memantau keberfungsiannya lewat sistem informasi manajemen program, dan pedoman 2025 menugasi balai di daerah mengidentifikasinya. Dokumen donor yang saya baca berasal dari Bank Dunia, Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank, ADB), Pemerintah Belanda, dan badan bantuan pembangunan Amerika Serikat (USAID); donor lain belum saya baca.

PAMSIMAS juga tidak dibaca sebagai kisah gagal. IEG memberi hasilnya peringkat memuaskan, dan pemerintah meneruskannya dengan uang sendiri. Kalau jarak antara pencairan terakhir dan kewajiban yang tertulis terlihat pada program yang berhasil, jarak itu tidak bisa dijelaskan sebagai kegagalan satu program. Ia ada di rancangan dokumennya.

Bab 1 berhenti di serah terima, titik ketika proyek dinyatakan selesai sebelum airnya sampai ke rumah dan asetnya tercatat. Bab 2 membaca rintisan di Jakarta yang menahan seperempat uangnya sampai tiga bulan layanan terbukti. Bab ini mulai dari tanggal yang datang sesudah keduanya: tanggal ketika uang proyek berhenti cair.

Bab ini terutama ditulis untuk dua kursi. Kursi pertama di pihak pemberi dana: Anda yang menyusun perjanjian pinjaman atau hibah, jadwal pencairannya, dan kerangka hasilnya. Kursi kedua di pemerintah: Anda yang merencanakan dan memantau pinjaman dan hibah luar negeri, dari usulan sampai laporan penyerapannya. Kalau Anda menyusun pedoman program berbasis masyarakat di pusat, menerima aset di pemerintah daerah, atau menulis rencana operasi dan pemeliharaan sebagai konsultan, pekerjaan Anda disinggung di beberapa bagian. Pengelola sarana air di desa hadir sebagai pihak yang menerima kewajiban itu beserta akibatnya.

Bagian kedua sampai keempat membaca pihak donor, bagian kelima dan keenam pihak pemerintah, dan sesudah empat keberatan, bab ditutup dengan usulan tentang siapa yang memeriksa, kapan, dan uang apa yang bergantung padanya.

Sembilan Puluh Dua Persen

Ketika pinjaman PAMSIMAS disetujui pada Juni 2006, dokumen penilaian proyeknya belum memuat indikator keberlanjutan di tingkat tujuan proyek. Indikator itu baru masuk pada restrukturisasi 2015, yang menyertai pembiayaan tambahan dan perluasan cakupan proyek. Bunyinya: persentase desa dengan sistem penyediaan air yang “effectively managed and financed”, yaitu dikelola dan dibiayai secara efektif. Sasarannya 90 persen. Pada akhir proyek, capaiannya 92,25 persen.

Ulasan IEG juga menuliskan kapan sebuah sistem dianggap berkelanjutan dalam proyek ini. Syaratnya lima:

1. Berfungsi. Sistemnya bekerja lebih dari 80 persen dari rancangannya.
2. Tarifnya cukup. Tarif yang dipungut menutup biaya operasi dan pemeliharaan.
3. Pengelolanya resmi. Lembaga pengelola sarana di desa ditetapkan dengan keputusan kepala desa atau cara lain.
4. Ada rencana kerja. Tersedia rencana kerja tahunan untuk layanan air minum dan sanitasi.
5. Ada rencana kemitraan. Sudah disusun rencana kerja sama dengan pihak lain.

Satu syarat menyangkut fungsi sarana; empat lainnya menyangkut pengelolaan dan pembiayaannya. Datanya dikumpulkan lewat sistem informasi manajemen proyek, diperiksa acak oleh konsultan, dan dilengkapi survei penerima manfaat berkala. Selama pinjaman berjalan, keberlanjutan diberi definisi dan sasaran, diukur, dan dilaporkan. Sasarannya terlampaui.

Kalau Anda pernah menyusun kerangka hasil (results framework) sebuah pinjaman, bentuk ini Anda kenal: indikator, garis dasar, sasaran, capaian. Capaian terakhir PAMSIMAS dilaporkan dalam laporan penyelesaian proyek (Implementation Completion and Results Report, ICR) sesudah tanggal penutupan, lalu diulas IEG pada Desember 2023. Angka untuk tahun-tahun sesudah penutupan tidak ada di ulasan itu.

Untuk masa sesudah penutupan, yang tersisa di dokumen yang sama adalah penilaian risiko terhadap hasil pembangunan (Risk to Development Outcome), dengan ketiga risikonya dinilai sedang (Moderate). Sarana dikelola lembaga di tingkat desa yang kemungkinan besar masih memerlukan dukungan teknis dan operasional, dan instansi provinsi dan kabupaten perlu menanggapinya tepat waktu; “There is a risk that this may not always be the case”, ada risiko hal itu tidak selalu terjadi. Untuk risiko keuangan, IEG menulis bahwa komitmen desa menjamin uang yang cukup, termasuk lewat tarif dan penagihan, “may diminish over time”, dapat menurun seiring waktu. Tarif yang menutup biaya muncul dua kali di dokumen itu: di bagian capaian sebagai syarat keberlanjutan, di bagian risiko sebagai kemungkinan yang dapat menurun. Untuk masa sesudah penutupan, dokumen itu hanya bisa memperkirakan.

Pada Desember 2023, IEG menulis tiga pelajaran dari proyek ini. Salah satunya dekat sekali dengan harapan di pertemuan penutup: “A strong sense of ownership can motivate villages to take better care of the WSS facilities”, rasa memiliki yang kuat dapat mendorong desa merawat sarana air dan sanitasinya dengan lebih baik. Pelajaran itu ditutup dengan syarat uang: anggaran yang cukup untuk seluruh struktur pengelolaan program, supaya pendampingan berlanjut. Di ketiga pelajaran, pemeriksaan keberfungsian sarana sesudah penutupan tidak disebut.

Pemantauannya tidak ikut ditutup. Menurut ulasan yang sama, sistem pemantauan dan evaluasi PAMSIMAS dipadukan ke dalam struktur kerja Kementerian PUPR, dan datanya dipakai untuk menilai kemajuan program, melaporkan capaian sampai tingkat desa, dan menilai kinerja konsultan dan fasilitator. Bagian keenam membaca apa yang dikaitkan pedoman 2025 dengannya.

Laporan penyelesaian PAMSIMAS sendiri memberi peringkat sangat memuaskan (Highly Satisfactory), satu tingkat di atas penilaian IEG. Catatan IEG yang paling dekat dengan bab ini menyangkut sanitasi. Kerangka hasilnya tidak memuat indikator keberlanjutan untuk jamban dan sarana sanitasi lain dari awal sampai akhir proyek, sehingga laporan penyelesaian tidak memberi buktinya, dan IEG menilai pencapaian tujuan sanitasi satu tingkat lebih rendah daripada tujuan air minum.

PAMSIMAS berhasil menurut ukuran yang dipakai untuknya, dan ukuran itu berhenti di tanggal penutupan. Pada 31 Agustus 2022, keberlanjutan sarananya berpindah dari angka capaian ke kalimat risiko. Perjanjian pinjamannya tidak ikut berpindah: bersama syarat umumnya, ia masih menulis pemeliharaan sarana sebagai kewajiban peminjam sampai pinjaman lunas. Bagian berikutnya membaca kewajiban itu.

Tertulis sampai 2036

Kalimat pemeliharaan di bagian pertama berasal dari Pasal 5.06(b) syarat umum pinjaman Bank Dunia. Peminjam dan badan pelaksana wajib memastikan semua sarana di bagian proyek yang menjadi tanggungannya “at all times be properly operated and maintained”, dan bahwa “all necessary repairs and renewals of such facilities shall be made promptly as needed”, yaitu setiap perbaikan dan penggantian yang perlu dilakukan segera. Pasal itu tidak memuat tanggal, tidak menyebut penutupan, dan tidak menyebut masa pemeliharaan sekian tahun.

Batas waktunya ada di pasal pengakhiran: perjanjian pinjaman dan “all obligations of the parties”, semua kewajiban para pihak, berakhir ketika sisa pinjaman dan semua pembayaran yang jatuh tempo lunas. Syarat umum versi 2017 membolehkan perjanjian pinjaman menetapkan tanggal berakhir yang lebih awal untuk ketentuan tertentu. Pasal IV perjanjian 8578-ID, tentang keberlakuan dan pengakhiran, hanya berisi satu ayat: batas waktu perjanjian mulai berlaku. Jadi, untuk sarana yang dibangun dengan pinjaman ini, kewajiban pemeliharaan berjalan sampai cicilan terakhir, 1 Januari 2036, kecuali pinjamannya dilunasi lebih cepat. Peminjamnya Republik Indonesia, yang diwakili Menteri Keuangan.

Selama uang masih bisa ditarik, Bank Dunia punya dua upaya bila kewajiban dilanggar: menghentikan penarikan dan menagih sisa pinjaman lebih cepat. Sesudah tanggal penutupan tidak ada lagi yang ditarik, jadi yang tersisa percepatan. Bila pelanggaran atas kewajiban di luar pembayaran berlanjut 60 hari sesudah Bank memberi tahu, Bank boleh menyatakan seluruh atau sebagian sisa pinjaman “due and payable immediately”, jatuh tempo dan wajib dibayar seketika. Upaya itu diukur dengan sisa pinjaman negara, sedangkan sarana yang wajib dipelihara ada di desa-desa.

Dua pasal lain menyentuh pemeriksaan. Pasal 5.11(b) mewajibkan peminjam memungkinkan wakil Bank “visit any facilities”, mengunjungi sarana mana pun di bagian proyeknya. Kewajibannya ada pada pihak yang dikunjungi; Bank memegang hak untuk datang, dan pasal itu tidak mewajibkannya datang. Pasal 5.08(c) mewajibkan peminjam menyerahkan, paling lambat enam bulan sesudah tanggal penutupan, laporan pelaksanaan proyek dan “a plan designed to ensure the sustainability of the Project’s achievements”, rencana untuk menjaga keberlanjutan capaian proyek. Untuk PAMSIMAS, batas itu jatuh pada akhir Februari 2023. Di syarat umum yang saya baca, itulah kewajiban pelaporan terakhir yang bertanggal, dan isinya rencana ke depan. Pasal yang meminta pelaksanaan rencana itu dilaporkan kemudian tidak saya temukan.

Perjanjian 8578-ID menurunkan kewajiban serupa satu tingkat ke bawah. Menurut Jadwal 2 Bagian I.C.9, setiap hibah ke desa atau kabupaten peserta memakai perjanjian hibah subproyek (Sub-project Grant Agreement) yang wajib memuat sembilan hal, huruf (a) sampai (i). Huruf (i) memuat janji penerima hibah, “upon its completion, to ensure the continued achievement of the objectives of the Grant”: sesudah hibah selesai, penerima menjamin tujuannya tetap tercapai. Huruf (h) memberi peminjam hak “to suspend, terminate or accelerate or seek refund of the Grant”, yaitu menghentikan sementara, mengakhiri, mempercepat, atau meminta kembali hibah. Batas waktu janji itu tidak disebut. Penerima hibah adalah kabupaten atau desa peserta, dan sarananya dikelola Village Water-Board Committee, kelompok masyarakat yang diberi mandat olehnya. Templat perjanjian hibah di pedoman operasional proyek belum saya baca.

ADB menulis kewajiban yang hampir sama. Pada Community Water Services and Health Project, pinjaman untuk air dan kesehatan berbasis masyarakat di Indonesia yang ditandatangani Desember 2005 dan ditutup Juli 2013, Pasal 4.07 perjanjian pinjamannya mewajibkan peminjam memastikan sarana proyek “operated, maintained and repaired” menurut praktik yang baik. Laporan penutupan proyek (Project Completion Report) Oktober 2013 menilainya “Generally complied with”, pada umumnya dipatuhi, karena sarana sebagian besar dioperasikan dan dipelihara warga. Pasal 4.02, tentang penyediaan dana termasuk untuk operasi dan pemeliharaan, dinilai “Partially complied with”, sebagian dipatuhi, karena dana pendamping kurang. Di dokumen yang saya baca, penilaian kepatuhan itu muncul sekali, di laporan penutupan. Berapa lama Pasal 4.07 berlaku dan apa upaya ADB bila pasal itu dilanggar belum saya periksa.

Pemerintah Belanda menulis kewajiban sesudah serah terima dengan jangka yang jelas. Dalam surat kepada parlemen pada 2017 tentang strategi air minum, sanitasi, dan kebersihan (water, sanitation and hygiene, WASH) 2016-2030, klausul keberlanjutan (duurzaamheidsclausule) diperpanjang dari 10 menjadi 15 tahun: pelaksana proyek (uitvoerende partijen) mengikatkan diri menjaga fasilitas yang dibangun “nog 15 jaar na oplevering functionerend en in goede staat te houden”, tetap berfungsi dan dalam keadaan baik selama 15 tahun sesudah serah terima. Pada 18 Januari 2024, badan pemeriksa keuangan Belanda, Algemene Rekenkamer, menilai klausul itu. Salah satu pertanyaannya: “Wie controleert of een wc of kraan nog steeds werkt?”, siapa yang memeriksa apakah WC atau keran masih berfungsi? Temuannya: “Het blijkt over het algemeen juridisch onmogelijk te zijn om dit op te leggen aan de uitvoerders van projecten”, ternyata secara umum tidak mungkin secara hukum membebankan hal itu kepada pelaksana proyek. Dalam banyak kasus, tulis Rekenkamer, tidak jelas apakah fasilitas yang dulu dibangun masih berfungsi.

Tabel 3.1 menjajarkan keempat kewajiban itu.

Keempat kewajiban itu berlaku sesudah uang proyek berhenti cair, dan di kolom terakhir keempatnya sampai pada hal yang sama: tidak satu pun dokumen yang saya baca menunjuk pihak yang wajib memeriksanya sesudah penutupan atau serah terima. Yang tertulis hanya hak berkunjung, satu laporan dan rencana enam bulan sesudah penutupan, dan satu penilaian di laporan penutupan.

Dua batas perlu dicatat. Perjanjian 8578-ID terikat pada syarat umum versi 12 Maret 2012, yang teksnya belum saya baca langsung; kalimat yang dikutip di sini saya baca pada versi 2005 dan 2017, dan bunyinya sama di keduanya. Dokumen yang saya baca juga tidak menyebut apakah Bank Dunia pernah menagih sisa pinjaman seketika karena sarana tidak dipelihara, dan bab ini tidak menulis bahwa hal itu pernah atau tidak pernah terjadi.

Di Bank Dunia dan ADB, pemeriksaan lapangan sesudah penutupan tertulis di luar perjanjian pinjaman, dalam evaluasi independen atas proyek yang dipilih. Bagian berikutnya membaca cara memilihnya.

Yang Dipilih untuk Diperiksa

Ulasan IEG atas PAMSIMAS berakhir dengan satu isian, “Assessment Recommended?”, dan jawabannya ya. Yang direkomendasikan adalah laporan penilaian kinerja proyek (Project Performance Assessment Report, PPAR), untuk menarik pelajaran bagi proyek berikutnya dari pendekatan pembangunan yang digerakkan masyarakat (Community Driven Development) dalam skala nasional. Rekomendasi itu bertanggal Desember 2023. Pada 29 September 2026, hasilnya belum terbit di basis dokumen Bank Dunia: dokumen terbaru di sana yang memuat kata PAMSIMAS masih ulasan itu sendiri; daftar penilaian di situs IEG belum saya periksa.

Aturan IEG tidak menetapkan kapan penilaian semacam itu dilakukan. Menurut halaman metodologinya, PPAR adalah “the field-based evaluation instrument”, alat evaluasi IEG yang turun ke lapangan, dengan dua tujuan: menarik pelajaran dari pengalaman, serta memastikan evaluasi diri Bank Dunia dapat dipercaya dan pekerjaannya menghasilkan apa yang diharapkan. IEG berupaya menyusunnya untuk 20 sampai 25 persen operasi pinjaman setiap tahun, dipilih menurut beberapa ukuran, dari celah bukti dalam evaluasi diri sampai permintaan Dewan atau manajemen. Waktunya terbuka: “Projects may be covered by a PPAR at any point after project closure”, kapan saja sesudah penutupan.

Dengan aturan itu, proyek yang tidak terpilih tidak mendapat penilaian lapangan IEG sesudah penutupan, dan yang terpilih dinilai sekali, dengan hasil berupa peringkat dan pelajaran. Di dokumen yang saya baca, tidak ada jalur dari temuan PPAR ke pemberitahuan pelanggaran menurut syarat umum pinjaman; kewajiban di Tabel 3.1 dan penilaian lapangan IEG tidak saling merujuk.

ADB memakai pola serupa. Pedoman evaluasi operasi sektor publik dari unit evaluasi independennya, terbitan April 2016, menilai keberlanjutan sebagai kemungkinan, “the likelihood that project outcomes and outputs will be maintained over the economic life of the project”, yaitu seberapa mungkin hasil dan keluaran proyek bertahan sepanjang umur ekonominya. Evaluasi lapangan sesudah proyek (Project Performance Evaluation Report, PPER) disusun untuk proyek yang dipilih “purposively”, dengan sengaja, terutama sebagai bahan evaluasi program negara dan evaluasi tematik, dengan sasaran 10 sampai 15 laporan sektor publik setiap tahun. Revisi pedoman sesudah 2016 belum saya periksa.

PAMSIMAS sendiri memberi contoh apa yang terlihat bila keberfungsian dilacak dari tahun ke tahun. Sebuah catatan kebijakan (policy brief) Bank Dunia, disusun September 2021, membaca data yang dikumpulkan fasilitator lewat wawancara warga penerima manfaat setiap tiga bulan. Sarana disebut berfungsi penuh bila airnya cukup untuk lebih dari 80 persen penerima manfaat. Potret 2018 menunjukkan sekitar 82 persen sarana berfungsi penuh, 13 persen berfungsi sebagian, dan 5 persen tidak berfungsi. Penulisnya mengingatkan bahwa “functionality does not mean sustainability”, keberfungsian belum berarti keberlanjutan, lalu menyaring sarana tertua, yang dibangun 2008 sampai 2012 dan tidak pernah direhabilitasi. Sekitar 3.588 sarana, atau 55 persen, berfungsi penuh setiap tahun dari 2014 sampai 2018; sekitar 121 sarana, atau 2 persen, tidak berfungsi setiap tahun. Penulisnya menilai angka 55 persen itu relatif tinggi dibandingkan negara lain. Datanya berakhir pada 2018, empat tahun sebelum penutupan, dan catatan itu kajian: hasilnya tidak terhubung dengan kewajiban di Tabel 3.1.

Semua pemeriksaan pada sampel mengandaikan proyeknya sampai ke tanggal penutupan dan dokumennya masih bisa dibaca. Menurut pelaksananya, DAI, rangkaian proyek air perkotaan Amerika Serikat di Indonesia, IUWASH (Indonesia Urban Water, Sanitation and Hygiene) sampai USAID IUWASH Tangguh, berlangsung 2016-2025 dan “was terminated ahead of schedule”, dihentikan sebelum jadwalnya, sesudah tinjauan bantuan luar negeri Amerika Serikat pada 2025. Pada tahun yang sama, situs Development Experience Clearinghouse, tempat laporan dan evaluasi proyek USAID disimpan, diturunkan; menurut Publish What You Fund, evaluasi proyeknya “now inaccessible”, tidak lagi bisa diakses. Sebagian isinya dipulihkan pihak ketiga lewat DECfinder. Dokumen tentang nasib sarana dan kegiatannya sesudah penghentian belum saya temukan.

Di pihak donor, pemeriksaan sesudah penutupan ada, dipilih, dan menghasilkan pelajaran. Bagian berikutnya membaca pihak pemerintah, titik ketika aturan Indonesia sendiri berhenti meminta laporan tentang proyek yang dibiayai pinjaman dan hibah luar negeri.

Enam Bulan Sesudah Perjanjian Berakhir

Aturan yang dipakai kursi kedua ada di dua peraturan: Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah, dan Peraturan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) Nomor 4 Tahun 2011 (Permen PPN 4/2011) tentang tata cara perencanaan sampai evaluasinya, yang diubah pada 2020 dan 2025. Pada 27 September 2026, basis data peraturan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) mencatat PP 10/2011 berlaku tanpa perubahan, dan perubahan 2025 berlaku. Perubahan 2025 juga menyunting pasal pemantauan triwulanan, yang dikutip di bawah menurut bunyi barunya.

Di peraturan menteri, keberlanjutan disebut di tahap usulan. Pasal 22 meminta instansi pengusul menyusun usulan dengan “mempertimbangkan kemampuan pelaksanaan dan keberlanjutannya” dan “mempertimbangkan kemampuan untuk mengoperasikan hasil kegiatan tersebut oleh sumberdaya dalam negeri”. Kesiapan kegiatan lalu diukur dengan empat kriteria di Pasal 14 PP 10/2011, dan tidak satu pun menyebut anggaran sesudah kegiatan selesai. Di antara sembilan isi rencana kegiatan rinci di Pasal 29 ayat (2) peraturan menteri, huruf h berbunyi “rencana operasi dan pemeliharaan kegiatan, apabila diperlukan”. Di tahap ini keberlanjutan hadir sebagai pertimbangan, dan rencana pemeliharaannya bersyarat. Dalam teks PP 10/2011 yang saya baca, termasuk penjelasannya, kata “pemeliharaan” dan “keberlanjutan” tidak muncul sekali pun.

Selama kegiatan berjalan, laporannya datang setiap triwulan. Pasal 76 PP 10/2011 mewajibkan pelaksana, dari menteri sampai direksi badan usaha milik negara (BUMN), melaporkan paling sedikit pengadaan barang dan jasa, kemajuan fisik, realisasi penyerapan, permasalahan, dan rencana tindak lanjutnya. Menurut Pasal 77, Menteri Keuangan memantau penyerapan dan aspek keuangan, dan Menteri Perencanaan memantau kinerja pelaksanaan, keduanya setiap triwulan. Peraturan menteri mengulang lima isi laporan itu di Pasal 54.

Pemantauan itu punya upaya. Bila kegiatan lambat atau tidak sesuai peruntukannya, Pasal 56 ayat (3) peraturan menteri memungkinkan Menteri Perencanaan memberi pertimbangan kepada Menteri Keuangan untuk mengubah sasaran, mengurangi alokasi pinjaman, atau membatalkan kegiatan, dan Pasal 79 PP 10/2011 memberi Menteri Keuangan langkah penyelesaian, termasuk mengusulkan pembatalan pinjaman kepada pemberinya. Upaya itu bekerja selama masih ada dana yang belum ditarik. Sesudah tanggal penutupan, seperti penghentian penarikan di syarat umum Bank Dunia, tidak ada lagi alokasi yang bisa dikurangi.

Pemeriksaan terakhir yang diminta peraturan menteri ada di Pasal 60 dan 61. Pelaksana melakukan “evaluasi akhir atas pencapaian sasaran kegiatan yang telah ditetapkan” dan menyampaikan hasilnya kepada Menteri Perencanaan “paling lambat 6 (enam) bulan setelah perjanjian Pinjaman Luar Negeri dan/atau Hibah berakhir”. Hasil evaluasi menteri “dipergunakan sebagai bahan untuk perencanaan selanjutnya”. Pasal-pasal sesudahnya mengatur pengawasan sampai ketentuan penutup. Tidak satu pun meminta evaluasi kedua.

Tenggat enam bulan itu bergantung pada arti “berakhir”, yang tidak didefinisikan peraturan menteri. Menurut syarat umum Bank Dunia, perjanjian dan semua kewajiban para pihak berakhir ketika pinjaman lunas; dibaca begitu, tenggat evaluasi akhir pinjaman 8578-ID jatuh sekitar pertengahan 2036. Dibaca sebagai tanggal penutupan, tenggatnya akhir Februari 2023, bulan yang sama dengan batas rencana keberlanjutan menurut Pasal 5.08(c). Bacaan mana yang dipakai dalam praktik belum saya periksa. Keduanya sampai pada satu evaluasi atas pencapaian sasaran, tanpa keberfungsian sarana sesudahnya sebagai objek pemeriksaan.

Jarak antara uang dan kewajiban muncul juga di PP 10/2011. Pasal 41 mewajibkan Menteri Keuangan membayar cicilan pokok, bunga, dan kewajiban lainnya “sampai berakhirnya masa pinjaman”, dan mengalokasikan dananya dalam APBN “setiap tahun sampai dengan berakhirnya kewajiban tersebut”. Menurut pasal itu, cicilan pinjaman 8578-ID dianggarkan setiap tahun sampai 2036. Untuk kewajiban memelihara sarana selama jangka yang sama, peraturan itu tidak memuat laporan apa pun.

Pasal 80 menyambung ke kolom upaya di Tabel 3.1. Bila pemberi dana menetapkan kegiatan tidak sesuai dengan perjanjian, dan perjanjiannya mewajibkan pengembalian, pelaksana “harus menyediakan dana pengembalian”, menurut penjelasannya dari anggaran kementerian atau lembaga, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), atau anggaran BUMN. Pemicunya penetapan dari pemberi dana. Pasal 81 menyerahkan pengawasan kepada instansi pengawas internal dan eksternal “sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan”, dan aturan instansi itu tidak saya baca untuk bab ini.

Di pihak pemerintah, pemeriksaan terakhir yang diwajibkan adalah evaluasi akhir itu. Bila tenggatnya dihitung dari tanggal penutupan, kewajiban pelaporan bertanggal yang terakhir di pihak donor dan pemerintah jatuh pada bulan yang sama, akhir Februari 2023. Program Pamsimas sendiri berlanjut dengan APBN, dan pedomannya menyinggung sarana yang sudah terbangun. Bagian berikutnya membaca pedoman itu dari 2021 ke 2025.

Dari 2021 ke 2025

Di luar peraturan pinjaman dan hibah, sarana Pamsimas diatur pedoman programnya, yang terbit sebagai surat edaran (SE) Direktur Jenderal Cipta Karya. Bagian ini membaca dua edisinya: 2021, ketika pinjaman Bank Dunia masih berjalan, dan 2025, ketika programnya dibiayai APBN. Rantai surat edaran di antara keduanya belum saya lacak.

Pedoman 2021, SE Direktur Jenderal Cipta Karya Kementerian PUPR Nomor 04/SE/DC/2021, lampiran tentang PAMSIMAS, menulis di bawah komponen hibah insentif bahwa keberlanjutan sarana dan layanan air minum “pasca Program Pamsimas harus dipertahankan melalui pendampingan kelompok pengelola terutama oleh asosiasi pengelola dan pemerintah desa”. Komponen yang sama menyediakan uang untuk sarana yang sudah terbangun. Hibah Khusus Pamsimas (HKP), salah satu hibah insentif kabupaten, ditujukan “untuk memastikan keberlanjutan pelayanan air minum tingkat desa termasuk fungsionalisasi yang sudah dibangun melalui Pamsimas”, dan “dipergunakan untuk perbaikan sarana yang tidak berfungsi sebagian dan tidak berfungsi serta perbaikan sarana akibat bencana alam nasional”. Untuk hibah insentif kabupaten, porsi APBN paling besar 50 persen dan porsi APBD paling kecil 50 persen. Pada 2021, sarana lama yang berhenti berfungsi punya pos perbaikan, dibiayai bersama pusat dan kabupaten.

Pedoman yang sama memuat preseden kedua. Pamsimas bekerja sama dengan Program Hibah Air Minum Perdesaan, yang memberi insentif berbasis kinerja menurut jumlah sambungan rumah. Kabupaten peserta lebih dulu membiayai bantuan langsung masyarakat ke desa dari APBD, lalu “dapat memperoleh penggantian APBN (dalam bentuk Hibah Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Kabupaten) setelah SPAM desa berfungsi sesuai dengan hasil verifikasi oleh Pemerintah Pusat”. SPAM adalah sistem penyediaan air minum. Pamsimas menyediakan fasilitator dan memverifikasi keluarannya, dan “Pencairan porsi APBN dikaitkan jumlah output yang memenuhi spesifikasi sesuai hasil verifikasi”. Rancangannya sekerabat dengan hibah per sambungan di Bab 2. Hibah insentif desa, jenis ketiga, diberikan kepada desa yang antara lain “mempunyai kinerja keberfungsian sarana yang baik”. Pada 2021, keberfungsian sarana menggerakkan uang pusat di tiga tempat: untuk memperbaiki, untuk mengganti uang daerah, dan untuk memberi insentif.

Pedoman 2025 terdiri atas SE Direktur Jenderal Cipta Karya Nomor 13/SE/DC/2025, ditetapkan 28 Mei 2025, dan perubahannya, Nomor 26/SE/DC/2025, ditetapkan 25 Juni 2025. Pedoman itu mencabut pedoman 2024 dan mengatur Pamsimas sebagai salah satu kegiatan Infrastruktur Berbasis Masyarakat (IBM), dengan dana APBN yang disalurkan ke rekening kelompok masyarakat, rata-rata Rp500 juta per desa. Tentang masa sesudah pembangunan: “Pengelolaan infrastruktur ini dilakukan setelah serah terima infrastruktur terbangun kepada pemerintah kabupaten/kota, kecamatan, desa/kelurahan, dan/atau kelompok masyarakat.” Sebelum serah terima, Balai Penataan Bangunan, Prasarana dan Kawasan (Balai PBPK) melalui fasilitator desa “menyiapkan Panduan Pemanfaatan dan Pemeliharaan bilamana diperlukan”, sejajar dengan “apabila diperlukan” di peraturan menteri.

Keberfungsian tetap dipantau pada 2025. Lingkup pemantauan dan evaluasi mencakup “keberfungsian infrastruktur terbangun”, yang dipantau lewat sistem informasi manajemen (SIM) direktorat pembinanya, dan salah satu tugas balai berbunyi “Mengidentifikasi keberfungsian sarana dan prasarana kegiatan IBM.” Keberfungsian juga menjadi syarat lokasi: desa yang pernah menerima Pamsimas boleh menerima lagi bila masih punya potensi air baku atau tambahan sambungan rumah “dan telah beroperasi minimal 1 (satu) tahun”. Perubahan Juni 2025 meminta penerima ulang Kegiatan Sanitasi di Lembaga Pendidikan Keagamaan menunjukkan bahwa sarana sebelumnya “masih berfungsi, dimanfaatkan serta terpelihara dengan baik”. Surat edaran penetapan lokasi 2025 belum saya baca.

Yang tidak saya temukan di teks pedoman 2025 adalah dua mekanisme 2021: pos dana untuk memperbaiki sarana lama yang tidak berfungsi, dan penggantian dari pusat sesudah fungsi diverifikasi. Kedua surat edaran itu hasil pindaian, dan saya membacanya lewat pengenalan huruf dengan mencari kata “HKP”, “hibah”, “perbaikan”, “rehabilitasi”, dan “APBD”; kata “perbaikan” muncul sekali, dalam definisi pengelolaan SPAM. Tata kelola pencairan dan sanksi diserahkan kepada petunjuk teknis dari unit pembina di direktorat jenderal, dan petunjuk itu tidak dimuat di halaman dasar hukum situs Pamsimas. Menurut teks yang terbit, keberfungsian sarana lama pada 2025 menentukan satu hal: boleh atau tidaknya desa itu menerima bantuan berikutnya.

Pada 29 September 2026, halaman dasar hukum situs Pamsimas masih memuat surat edaran 2025, dengan perubahan terakhir 12 September 2025. Pedoman untuk kegiatan 2026, yang sudah dimulai, belum saya temukan terbit untuk umum, jadi aturan yang berlaku tahun ini tidak ditulis di sini.

Bagi lembaga pengelola sarana di desa, perubahan dari 2021 ke 2025 terbaca sebagai satu pos yang hilang. Jalur ke uang perbaikan lewat kabupaten tidak ada lagi di teks; yang tersisa adalah panduan pemeliharaan bilamana diperlukan, pemantauan lewat SIM, dan syarat beroperasi setahun bila desanya meminta bantuan lagi. Di tingkat inilah sarana yang wajib dipelihara sampai 2036 dikelola.

Gambar 3.1 menyusun ketiga pihak dalam tiga blok bertumpuk, masing-masing dengan uangnya, pelaporan terakhir yang bertanggal bila ada, dan yang tersisa sesudah uang terakhir.

Gambar 3.1 Sesudah uang terakhir: kewajiban yang tetap tertulis dan pemeriksaan yang tersisa di tiga pihak, menurut dokumennya sendiri. Kotak bergaris putih tebal menandai pelaporan terakhir yang bertanggal; kotak bergaris putus memuat pemeriksaan tanpa kewajiban bertanggal; kotak redup memuat pos pedoman 2021.

Sampai di sini, bab ini membaca teks aturan, dan teks aturan bisa dibaca dengan cara lain. Bagian berikutnya menjawab empat keberatan terkuat terhadap bacaan itu.

Empat Keberatan

Sebagian besar bacaan tadi bersandar pada yang tidak tertulis: pemeriksa yang tidak ditunjuk, laporan yang tidak diminta, pos yang tidak ditemukan. Bacaan seperti itu paling mudah dipatahkan oleh pasal yang terlewat atau keadaan yang tidak tercatat. Berikut empat keberatan terkuat yang bisa saya susun, dan jawabannya dari dokumen yang sudah dibaca.

Keberatan pertama: kewajiban itu sudah cukup. Ancaman kehilangan seluruh sisa pinjaman, menurut keberatan ini, sudah menjadi alasan kuat bagi peminjam untuk menjaga sarananya, dengan atau tanpa pemeriksa. Keberatan ini benar tentang besarnya taruhan. Namun percepatan baru bisa dinyatakan bila pelanggaran berlanjut 60 hari sesudah Bank memberi tahu, dan pemberitahuan mengandaikan Bank sudah tahu. Jalan yang tertulis bagi Bank untuk tahu adalah hak berkunjung, yang tidak mewajibkannya datang, dan satu laporan enam bulan sesudah penutupan. Rekenkamer menemukan celah yang sama pada klausul Belanda dan menambahkan pertanyaan kedua: “Wie onderneemt actie als het niet zo is?”, siapa yang bertindak bila tidak? Pada Pasal 5.06(b), yang wajib bertindak adalah peminjam, dan yang wajib memeriksa tidak disebut. Ada satu inferensi, dan saya menandainya sebagai inferensi: upaya yang ukurannya sisa pinjaman sebuah negara lebih cocok untuk pelanggaran berskala proyek daripada untuk satu sarana yang berhenti mengalir di satu desa.

Keberatan kedua: pemerintah memantau. Menurut data nasional yang dikutip sebuah artikel di The Conversation pada 20 Mei 2026, sekitar 91 persen layanan PAMSIMAS masih aktif pada 2022, dan pedoman 2025 menugasi balai mengidentifikasi keberfungsian sarana. Pemantauan itu ada. Angka 91 persen saya perlakukan sebagai kutipan sekunder: data aslinya belum saya temukan, dan artikel yang sama menulis bahwa program berhenti pada 2023, berbeda dari berita kementerian. Para penulisnya juga melaporkan temuan riset lapangan mereka sendiri, terutama di luar Jawa dan Bali: infrastruktur air bersih yang “sudah rusak atau bahkan tidak mengalir sama sekali”. Temuan itu tidak saya baca sebagai angka nasional, dan keduanya saya biarkan berdampingan.

Pemantauan menjawab pertanyaan pertama Rekenkamer. Pertanyaan keduanya, siapa yang bertindak bila sarana tidak berfungsi, pernah punya jawaban di pedoman 2021: HKP membiayai perbaikannya dengan uang pusat dan kabupaten. Di pedoman 2025 yang terbit, saya tidak menemukan jalur dari temuan pemantauan ke uang perbaikan. Kaitannya dengan uang tinggal syarat beroperasi setahun, yang bekerja bila desanya meminta bantuan lagi. Untuk sarana berpinjaman, sesudah 31 Agustus 2022 tidak ada uang proyek untuk ditahan atau digerakkan.

Keberatan ketiga: keberlanjutan urusan penerima. Sesudah serah terima, sarana dikelola pemerintah daerah, desa, atau kelompok masyarakat, dan pemberi dana tidak punya dasar untuk ikut mengurusnya. Teks yang sudah dibaca memberi dua jawaban. Pertama, perjanjian yang ditandatangani Republik Indonesia sudah memuat urusan itu: Pasal 5.06(b) berlaku sampai 2036, dan perjanjian hibah desa wajib memuat janji menjaga tujuan hibah sesudah selesai. Yang tidak tertulis hanya pemeriksaannya. Kedua, gagasan mengaitkan uang dengan fungsi sarana sudah ditulis pemerintah pusat sendiri di pedoman 2021, dan pedoman 2025 masih menjadikan fungsi sarana lama syarat bantuan berikutnya. Keberatan ini tepat tentang satu hal: sesudah penutupan, pemberi dana tidak lagi memegang uang yang bisa ditahan. Karena itu usulan di bagian berikutnya tidak meminta pemberi dana kembali ke desa sesudah proyek selesai; semuanya berupa perubahan pada perjanjian, peraturan, dan pedoman.

Keberatan keempat: sampel cukup. Sampel 20 sampai 25 persen operasi di Bank Dunia dan 10 sampai 15 laporan sektor publik setiap tahun di ADB cukup untuk menarik pelajaran, sedangkan memeriksa setiap desa mahal. Keberatan ini benar untuk tujuan yang disebutnya. Tujuan kedua PPAR, memastikan evaluasi diri Bank Dunia dapat dipercaya, berlaku langsung untuk PAMSIMAS, karena angka 92,25 persen berasal dari laporan penyelesaian proyek, yaitu evaluasi diri Bank Dunia, dan penilaian yang direkomendasikan pada Desember 2023 belum terbit di basis dokumennya per 29 September 2026. Tidak satu pun tujuan evaluasi sampel, di Bank Dunia maupun ADB, menyebut pemeliharaan sarana yang tidak masuk sampel, sedangkan Pasal 5.06(b) mengikat semua sarana proyek. Pemeriksaan pada sampel menjawab apa yang bisa dipelajari dari sebuah proyek. Apakah sarana di satu desa tertentu masih mengalir adalah pertanyaan yang berbeda, dan jawabannya perlu tempat lain.

Bacaan ini juga punya batas, dan setiap batas bisa mengubah sebagian isinya bila kelak terbaca.

• Bab ini membaca teks aturan dan dokumen evaluasi, tidak pelaksanaannya. Kalimat “tidak ada yang memeriksa” tidak ditulis di bab ini.
• Pedoman Pamsimas 2026 dan petunjuk teknis dari unit pembina belum saya temukan terbit untuk umum per 29 September 2026. Bila keduanya memulihkan pos perbaikan sarana lama, atau menahan sebagian bantuan sampai fungsi diverifikasi, rumusan tesis untuk pihak pemerintah gugur.
• Angka 91 persen untuk 2022 dan 299 titik untuk 2025 berasal dari sumber sekunder. Arti “berakhir” dalam praktik, dan aturan instansi pengawas tentang pinjaman dan hibah luar negeri, belum saya periksa.
• Upaya ADB atas pelanggaran Pasal 4.07 belum saya baca, begitu pula dokumen donor lain, termasuk Pemerintah Australia yang ikut mendukung PAMSIMAS, lembaga kerja sama Jepang (JICA), dan bank pembangunan Jerman (KfW).
• Instrumen donor yang menahan sebagian dana sampai sesudah penutupan atas dasar pemeriksaan fungsi belum saya cari secara khusus. Bila ditemukan pada Bank Dunia atau ADB, tesis bab ini salah untuk donor itu.

Keempat keberatan itu tidak menggugurkan tesisnya, dan setiap jawabannya sampai pada titik yang sama: kewajiban yang tertulis tanpa pemeriksa yang ditunjuk. Bagian berikutnya mengisi titik itu.

Siapa Memeriksa, Kapan, dan Uang Apa

Kalau tesis bab ini benar, yang kosong di dokumen-dokumen tadi ada tiga: nama pemeriksa, tanggal pemeriksaan, dan uang yang bergantung padanya. Kewajibannya sendiri sudah tertulis. Bagian ini mengusulkan empat perubahan untuk mengisi ketiga kekosongan itu: satu di perjanjian, untuk kursi pemberi dana; dua di peraturan menteri, untuk kursi pemerintah; dan satu di pedoman program berbasis masyarakat, yang bisa dikerjakan pusat tanpa menunggu perjanjian baru. Seperti di Bab 1 dan Bab 2, setiap rumusan adalah bahan uji. Saya menulisnya sebagai orang luar penyusunan perjanjian pinjaman, dan orang yang pernah merundingkan satu saja akan melihat celah yang tidak saya lihat.

Usulan 1: pencairan terakhir menunggu bukti fungsi

Sasarannya jadwal pencairan hibah ke desa. Daftar isi wajib perjanjian hibah subproyek di Jadwal 2 Bagian I.C.9 perjanjian 8578-ID sudah memuat janji penerima menjaga tujuan hibah dan hak peminjam meminta kembali hibah. Yang tidak ada di daftar itu adalah pemeriksaan bertanggal sebelum uang terakhir cair.

Rumusan usulan, sebagai huruf tambahan dalam daftar itu: “Seperempat terakhir hibah dicairkan setelah sarana dinyatakan berfungsi selama tiga bulan sesudah serah terima, dibuktikan dengan berita acara verifikasi fungsi yang ditandatangani penerima hibah, pengelola sarana, dan pemeriksa yang ditunjuk peminjam, dan setelah penerima hibah menyampaikan rencana anggaran pemeliharaan tahun berikutnya beserta sumber dananya.”

Presedennya ada di pedoman 2021, halaman 20 sampai 22 lampiran SE 04/SE/DC/2021: penggantian APBN kepada kabupaten “setelah SPAM desa berfungsi sesuai dengan hasil verifikasi oleh Pemerintah Pusat”. Pemeriksanya disebut, pusat, dan uangnya disebut, porsi APBN. Seperempat dan tiga bulan diambil dari rintisan Jakarta di Bab 2. Jangka lain yang pernah tertulis, satu tahun di pedoman 2025, sulit ditempatkan sebelum tanggal penutupan. Pemeriksanya pihak yang ditunjuk peminjam, karena perjanjian 8578-ID sudah memberi peminjam dan Bank hak mengunjungi sarana subproyek dan memeriksa kemajuan fisiknya, dan pedoman 2025 sudah menugasi balai mengidentifikasi keberfungsian sarana. Usulan ini mengubah hak berkunjung yang tanpa tanggal menjadi satu kunjungan bertanggal yang menentukan pencairan.

Batasnya perlu ditulis. Usulan ini tidak mengubah tanggal penutupan, jadi jangka verifikasi harus jatuh sebelumnya. Untuk desa yang sarananya selesai pada tahun terakhir proyek, jangka itu hanya terjangkau bila tanggal penutupan ditetapkan mengikutinya, atau bila bagian terakhirnya dibiayai pemerintah sesudah penutupan. Harganya sudah terlihat di Bab 2: uang tertahan di belakang sarana yang sudah terpasang, dan penerima hibah membangun dengan uang yang belum lengkap sampai pemeriksaan selesai.

Usulan 2: satu frasa

Pasal 29 ayat (2) huruf h peraturan menteri berbunyi “rencana operasi dan pemeliharaan kegiatan, apabila diperlukan”, dan dua perubahan peraturan itu tidak menyentuhnya. Usulannya satu frasa.

Rumusan usulan: “rencana operasi dan pemeliharaan kegiatan, yang untuk kegiatan yang menghasilkan sarana fisik memuat pemegang anggaran pemeliharaan dan sumber dananya untuk masa sesudah perjanjian berakhir”.

Presedennya di peraturan yang sama: Pasal 22 sudah meminta usulan mempertimbangkan keberlanjutan dan kemampuan mengoperasikan hasil kegiatan, dan usulan ini meminta pertimbangan itu ditulis sebagai nama dan sumber dana. PP 10/2011 juga sudah mengenal penganggaran tahunan sampai pinjaman lunas, di Pasal 41, untuk cicilan. Usulan ini paling lemah dari keempatnya, karena rencana di tahap usulan tidak menjamin uangnya ada sepuluh tahun kemudian. Kekuatannya dua: ia memberi nama pada pemegang anggaran, yang tidak ada di teks mana pun yang saya baca untuk bab ini, dan memberi Usulan 3 rencana untuk diperiksa.

Usulan 3: satu evaluasi lagi

Pasal 60 dan 61 peraturan menteri berhenti pada satu evaluasi akhir. Usulan ini menambah satu ayat sesudahnya.

Rumusan usulan: “Untuk kegiatan yang menghasilkan sarana fisik, instansi pelaksana menyampaikan laporan keberfungsian sarana satu tahun sesudah evaluasi akhir, memuat sarana yang berfungsi, berfungsi sebagian, dan tidak berfungsi, beserta pelaksanaan rencana operasi dan pemeliharaan. Menteri mempergunakan laporan itu sebagai bahan penilaian usulan berikutnya dari instansi yang sama.”

Jangkanya dihitung dari evaluasi akhir, sehingga tidak bergantung pada arti kata “berakhir”. Satu tahun diambil dari syarat pedoman 2025 bagi desa yang meminta bantuan lagi, sehingga instansi pengusul dan desa diukur dengan jangka yang sama. Tiga tingkat keberfungsian meniru catatan kebijakan Bank Dunia di bagian keempat. Preseden untuk akibatnya ada di tiga tempat: Pasal 61 ayat (2) sudah menjadikan evaluasi akhir bahan perencanaan selanjutnya; Pasal 9 Peraturan Presiden (Perpres) 57/2024, yang dibaca di Bab 2, menjadikan laporan capaian hasil Dana Alokasi Khusus (DAK) Fisik “pertimbangan penilaian usulan DAK Fisik tahun anggaran berikutnya”; dan pedoman 2025 memakai bentuk yang sama untuk desa. Usulan ini memindahkan bentuk itu ke instansi pengusul pinjaman dan hibah, sehingga pertanyaan kedua Rekenkamer, siapa yang bertindak bila tidak, dijawab oleh instansi yang penilaian usulannya berikutnya dipertaruhkan.

Kelemahannya sama dengan jalur DAK di Bab 2: akibatnya baru terasa pada usulan berikutnya, dan ia tidak menaruh uang di belakang sarana yang sudah rusak. Uang yang bergantung padanya adalah uang berikutnya.

Usulan 4: pos yang hilang, dikembalikan

Usulan ini tidak menunggu perjanjian atau peraturan baru. Presedennya ada di pedoman program yang sama empat tahun lalu, dan petunjuk teknisnya, menurut pedoman 2025, “paling sedikit memuat” tata kelola pencairan dana bantuan dan sanksi.

Dua rumusan usulan untuk petunjuk teknis. Pertama, serah terima: “Serah terima infrastruktur terbangun dilakukan setelah Balai PBPK memverifikasi keberfungsian sarana dan menuangkannya dalam berita acara verifikasi fungsi yang ditandatangani bersama pengelola sarana dan pemerintah desa/kelurahan, disertai Panduan Pemanfaatan dan Pemeliharaan.” Kedua, sarana lama: “Sarana Pamsimas terbangun yang tercatat tidak berfungsi atau berfungsi sebagian dalam SIM dapat dibiayai perbaikannya dari pos perbaikan sarana, dengan porsi pusat paling besar 50 persen dan porsi kabupaten paling kecil 50 persen.”

Rumusan pertama menjawab siapa dan kapan, dengan pemeriksa yang sudah ada di pedoman 2025, balai dan SIM; panduan pemeliharaan yang tadinya disiapkan “bilamana diperlukan” menjadi lampiran berita acara. Rumusan kedua menjawab uang apa, dengan mengulang HKP 2021 dan pembagian porsinya, sehingga catatan SIM yang sudah ada tersambung ke pos yang pernah ada.

Dua batas. Porsi kabupaten mengandaikan jalur APBD yang tidak ada di pedoman 2025, dan penyusun pedoman yang tahu apakah jalur itu bisa dibuka lagi. Petunjuk teknis 2026 belum saya baca; bila ternyata sudah memuat salah satu rumusan itu, rumusan itu gugur.

Yang tidak saya usulkan

Tiga perubahan sengaja tidak masuk. Kewajiban memelihara jangka panjang tanpa uang di belakangnya tidak diusulkan, karena pada klausul 15 tahun Belanda, Rekenkamer menemukan bentuk itu secara umum tidak dapat dibebankan secara hukum kepada pelaksana. Memperberat sanksi juga tidak, karena yang tidak ada di teks adalah pemeriksanya, dan penagihan seluruh sisa pinjaman sudah tertulis. Yang ketiga, meminta pemberi dana kembali ke desa sesudah tanggal penutupan, ketika tidak ada lagi uang proyek yang bisa ditahan. Tabel 3.2 merangkum keempat usulan.

Tabel itu bisa dibaca sebagai daftar periksa dari setiap kursi. Kalau Anda menyusun perjanjian pinjaman atau hibah, baris 1 menanyakan apakah jadwal penutupan memberi tempat bagi satu pemeriksaan sebelum uang terakhir. Kalau Anda merencanakan dan memantau pinjaman luar negeri di pemerintah, baris 2 dan 3 mengubah pasal-pasal yang tidak disentuh dua perubahan terakhir. Kalau Anda menyusun pedoman program berbasis masyarakat, baris 4 mengembalikan satu pos dari pedoman 2021, dan porsi kabupaten di dalamnya keputusan anggaran pemerintah daerah. Kalau Anda konsultan yang menulis rencana operasi dan pemeliharaan, baris 2 meminta nama pemegang anggaran di paragraf Anda. Kalau Anda mengelola sarana di desa, baris 1 dan 4 menentukan kapan uang terakhir cair dan ke mana sarana yang rusak bisa meminta perbaikan.

Sampai Cicilan Terakhir

Bab ini dimulai pada Senin, 29 Agustus 2022, di pertemuan penutup PAMSIMAS, ketika harapan untuk sarana yang sudah terbangun dirumuskan sebagai rasa memiliki. Dua hari kemudian pinjamannya ditutup. Cicilan terakhirnya jatuh pada 1 Januari 2036, dan sampai hari itu peminjam wajib memastikan sarana proyek dioperasikan dan dipelihara setiap saat. Di antara kedua tanggal itu, dokumen yang saya baca tidak menunjuk siapa pun untuk memeriksa apakah kewajiban itu dipenuhi.

Ringkasnya, ada empat hal. Pertama, ukuran proyek berhenti di tanggal penutupan: sesudah 31 Agustus 2022, angka 92,25 persen digantikan tiga risiko yang dinilai sedang. Kedua, kewajiban memelihara tidak ikut berhenti, dan tidak satu pun dari keempat kewajiban di Tabel 3.1 menunjuk pemeriksanya. Ketiga, sesudah evaluasi penutupan, keberfungsian sarana diperkirakan, dipantau, atau diperiksa pada sampel, dan pos perbaikan sarana lama di pedoman Pamsimas ada pada 2021 dan tidak saya temukan pada 2025. Keempat, perbaikannya berupa empat perubahan pada dokumen yang sudah ada, dengan angka dari preseden tertulis.

Bab 1 berhenti di serah terima, dan Bab 2 di uang terakhir yang cair sebelum air terbukti keluar. Bab ini berhenti di tanggal yang lebih jauh, cicilan terakhir sebuah pinjaman, dan menemukan bentuk yang sama: kewajiban yang tertulis, uang yang berjalan menurut jadwalnya sendiri, dan pemeriksaan yang tidak diminta oleh keduanya. Karena itu bab ini ditutup dengan satu pertanyaan untuk setiap kursi.

Untuk penyusun perjanjian pinjaman dan hibah. Pasal 5.06(b) mewajibkan sarana dipelihara sampai 2036, dan Pasal 5.11(b) memberi Bank hak berkunjung. Di jadwal proyek berikutnya, pada tanggal mana kunjungan itu wajib terjadi, dan uang mana yang menunggunya?

Untuk perencana dan pemantau pinjaman dan hibah luar negeri. Cicilan pinjaman 8578-ID dianggarkan setiap tahun sampai 2036 menurut Pasal 41. Laporan mana yang, pada tahun-tahun yang sama, menyatakan sarana yang dibayar dengan pinjaman itu masih berfungsi?

Pengelola sarana di desa tidak mendapat pertanyaan baru. Kewajiban memelihara yang berlaku sampai 2036 tiba kepadanya bersama panduan pemeliharaan bilamana diperlukan, dan dua pertanyaan di atas menanyakan apakah pemeriksa dan uangnya ikut datang. Keduanya paling berguna diajukan selagi perjanjian dan jadwal pencairannya masih disusun.

Ilustrasi 3.2 Usulan 1 dalam satu lembar: berita acara verifikasi fungsi tiga bulan sesudah serah terima, ditandatangani penerima hibah, pengelola sarana, dan pemeriksa yang ditunjuk peminjam sebelum seperempat terakhir hibah cair.

Sumber

Tautan diperiksa 27 sampai 29 September 2026. Situs adb.org dan ieg.worldbankgroup.org menolak pengambilan otomatis; kedua dokumen ADB dan halaman metodologi IEG di bawah dibaca lewat arsip Wayback. Arsip Development Experience Clearinghouse USAID tidak menjawab pada tanggal itu.

• Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat, “Wrap Up Program Pamsimas 2008-2022, Kementerian PUPR Komitmen Lanjutkan Pemenuhan Target Ketersediaan Akses Air Minum di 83 Ribu Desa”, 30 Agustus 2022. pu.go.id
• Independent Evaluation Group, Bank Dunia, ulasan atas laporan penyelesaian proyek PAMSIMAS (P085375, ICRR0023635), Desember 2023. documents1.worldbank.org
• Bank Dunia, Loan Agreement, pinjaman nomor 8578-ID (pembiayaan tambahan kedua PAMSIMAS III, P085375), 30 Juni 2016. documents.worldbank.org
• International Bank for Reconstruction and Development, General Conditions for Loans, 1 Juli 2005. documents.worldbank.org
• International Bank for Reconstruction and Development, General Conditions for IBRD Financing: Investment Project Financing, 14 Juli 2017. thedocs.worldbank.org
• Independent Evaluation Group, Bank Dunia, halaman metodologi Project Performance Assessment Report (PPAR). ieg.worldbankgroup.org
• Dikshya Thapa, Christophe Prevost, dan Herry Widjanarko, Enhancing Frontline Provider Collaboration to Improve Rural Water Sustainability: Operational Lessons from Indonesia’s Community-Led Water Supply Project - PAMSIMAS, Bank Dunia, September 2021. documents.worldbank.org
• Asian Development Bank, laporan penyelesaian proyek (Project Completion Report) Community Water Services and Health Project (pinjaman 2163/2164-INO), Oktober 2013, Lampiran 13. adb.org
• Independent Evaluation Department, Asian Development Bank, Guidelines for the Evaluation of Public Sector Operations, April 2016. adb.org
• Pemerintah Belanda, surat kepada Tweede Kamer tentang strategi WASH 2016-2030, Kamerstuk 32605 nr. 193, 2017. officielebekendmakingen.nl
• Algemene Rekenkamer, “Aanleg voorzieningen drinkwater en sanitair in ontwikkelingslanden op schema, maar cijfers zijn onzeker”, 18 Januari 2024. rekenkamer.nl
• Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. peraturan.bpk.go.id
• Peraturan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas Nomor 4 Tahun 2011 tentang Tata Cara Perencanaan, Pengajuan Usulan, Penilaian, Pemantauan, dan Evaluasi Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman Luar Negeri dan Hibah. peraturan.go.id, diubah dengan Nomor 10 Tahun 2020 peraturan.go.id dan Nomor 6 Tahun 2025 peraturan.bpk.go.id
• Peraturan Presiden Nomor 57 Tahun 2024 tentang Petunjuk Teknis Dana Alokasi Khusus Fisik, dibaca di Bab 2. peraturan.bpk.go.id
• Surat Edaran Direktur Jenderal Cipta Karya Nomor 04/SE/DC/2021 tentang Pedoman Teknis Pelaksanaan Kegiatan Padat Karya, Lampiran B (Pamsimas), hlm. 20-22. bpiw.pu.go.id
• Surat Edaran Direktur Jenderal Cipta Karya Nomor 13/SE/DC/2025 tentang Pedoman Teknis Pelaksanaan Kegiatan Infrastruktur Berbasis Masyarakat, 28 Mei 2025, dan perubahannya Nomor 26/SE/DC/2025, 25 Juni 2025, halaman dasar hukum situs Pamsimas. pamsimas.pu.go.id
• Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat, “Dorong Peningkatan Akses Air Minum Layak, TA 2024 Kementerian PUPR Bangun Pamsimas di 1.183 Lokasi”, 16 Agustus 2024. pu.go.id
• Sumber sekunder untuk 299 titik lokasi 2025: Top Business, “Kementerian PU Perkuat Program Pamsimas dan Sanimas di Provinsi NTT” topbusiness.id, dan Monitor Indonesia, “Kementerian PU Bangun Pamsimas dan Sanimas di Provinsi NTT”, September 2025 monitorindonesia.com
• Pamsimas, “Pamsimas Berintegrasi, Pamsimas Berkualitas”, tentang kick off pelaksanaan kegiatan Pamsimas 2026, 9 Juli 2026. pamsimas.pu.go.id
• Sumber sekunder untuk kegiatan 2026: Majalah Lintas, “Pamsimas 2026 Diluncurkan, 848 Desa Jadi Sasaran Akses Layanan Air Minum Aman”, 17 Juli 2026, mengutip situs Direktorat Jenderal Cipta Karya. majalahlintas.com
• Sumber sekunder untuk angka 91 persen: The Conversation Indonesia, “Setelah PAMSIMAS berhenti: mengapa layanan air perdesaan tak jadi prioritas seperti MBG dan Kopdes”, 20 Mei 2026. theconversation.com
• DAI, halaman proyek “Indonesia Urban Water, Sanitation and Hygiene (IUWASH)”. dai.com
• Publish What You Fund, “USAID: where to find the data”, 21 Mei 2025. publishwhatyoufund.org
• Institute for Development Impact, “Announcing DECfinder”, diperbarui 8 April 2025. i4di.org

Penafian: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan dokumen publik, yaitu perjanjian pinjaman dan syarat umumnya, peraturan, pedoman program, laporan evaluasi, dan pemberitaan media. Tulisan ini tidak merepresentasikan sikap institusional atau komitmen formal dari organisasi mana pun. Kasus-kasus di dalamnya diangkat untuk menunjukkan pola, bukan untuk menilai kinerja pihak tertentu. Bacaan atas perjanjian dan peraturan di dalamnya adalah bacaan penulis, bukan pendapat hukum, dan contoh rumusan klausul adalah bahan uji, bukan nasihat hukum; periksa sumber resmi dan mintalah pendapat penasihat hukum yang menangani perjanjian pinjaman dan hibah sebelum menerapkannya.